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論房屋權屬調查登記的可訴性
2016-12-25 15:54:27   來源:和諧衡陽網   評論:0

摘要 房屋調查登記中權屬爭議分行政爭議和民事爭議兩種。前者是房屋征收部門不履行法定征收職責所引發的與被征收人之間行政爭議,爭議標的

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摘要 房屋調查登記中權屬爭議分行政爭議和民事爭議兩種。前者是房屋征收部門不履行法定征收職責所引發的與被征收人之間行政爭議,爭議標的是違法履行征收職責,房屋征收部門不履行或不正確履行法定調查登記職責,侵犯對被征收人的合法權益,因而具有可訴性;后者是房屋權屬爭議各方民事主體之間的民事爭議,爭議標的是房屋的最終權屬。房屋調查登記中權屬民事爭議應當參照物權法司法解釋第1條規定,另行提起民事訴訟,而房屋調查登記中權屬行政爭議應當在公告異議期內提出異議,指出程序明顯違法,行政機關維持調查公告結果的,利害關系人不應當單獨就調查公告結果提起行政訴訟,應當以程序違法影響實體權利為由在撤銷房屋征收補償決定行政訴訟中解決。

關鍵詞  房屋權屬調查登記   房屋征收補償決定

參照最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的第6條規定,結合司法實踐,人民法院在房屋征收補償決定訴訟中,審查房屋征收補償決定是否合法的尺度有五:行政目的正當,主體適格,基本程序合法,認定事實清楚,適用法律法規正確,給予被征收人的實際補償符合公平補償原則。被征收人提起行政訴訟撤銷房屋征收補償決定,常見的理由是,商業開發不是為了公共利益,征收補償方案沒有經過民主程序,征收決定不合法;在征收決定作出之前就選擇評估機構;評估機構與房屋征收部門有利害關系,選定不合法;報告送達不合法影響權利主張;房屋分戶估價報告不合法不公平不合理;侵犯了貨幣補償和產權調換的選擇權。

除此之外,調查登記方面的原因也是理由之一。例如,房屋面積和性質的認定不正確;搬遷費、臨時安置補償及室內裝飾裝修等附屬物補償不到位;停產停業和工資損失沒有補償或者過少;無照房屋,臨時建筑物未補償;住宅兼營業用房補償不合法;等等。

房屋征收部門調查登記的內容,根據房屋征補條例第15條規定,包括權屬、區位、用途、建筑面積等情況。區位、用途、建筑面積與補償總額密切相關,因涉及征收部門不履行或不正確履行法定調查登記職責,提出異議后比較容易處理。但權屬異議既因涉及征收部門不履行法定調查登記職責,又因涉及民事主體之間最終權屬的認定而顯得相對復雜。這就涉及到如何區分房屋權屬調查登記民事爭議和房屋權屬調查登記行政爭議的問題,涉及到如果房屋征收部門在調查登記中,利害關系人對權屬有爭議,是提起民事訴訟,還是提起行政訴訟的問題。迄今為止,學界和實務界對這兩個問題還沒有明確的答案。本文根據物權法司法解釋一和房屋登記司法解釋相關精神嘗試回答這些問題。

一、房屋權屬調查登記爭議分為民事爭議和行政爭議兩類

應當區分房屋登記行政爭議與房屋權屬民事爭議,參照這種區分標準,房屋權屬調查登記爭議也分為民事爭議和行政爭議兩類。

因爭議標的不同,房屋登記行政爭議與房屋登記民事爭議已經有了明確的界定。房屋登記民事爭議標的是房屋權屬本身和該不動產物權登記基礎的買賣、贈予、抵押等。房屋登記民事爭議不是行政爭議,而是當事人之間對房屋權屬本身的民事爭議。《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》(以下簡稱房屋登記司法解釋)第8條規定,當事人以作為房屋登記行為基礎的買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事法律關系無效或者應當撤銷為由,對房屋登記行為提起行政訴訟的,人民法院應當告知當事人先行解決民事爭議。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國物權法〉若干問題的解釋(一)》(以下簡稱物權法司法解釋)答記者問題指出,房屋權屬爭議是當事人或者第三人對被登記的不動產物權或原因行為等民事法律關系產生爭議,主要是當事人之間發生爭議,與登記機關并無實質爭議,因此,應通過民事訴訟途徑解決。物權法司法解釋第1條規定,因不動產物權的歸屬,以及作為不動產物權登記基礎的買賣、贈與、抵押等產生爭議,當事人提起民事訴訟的,應當依法受理。當事人已經在行政訴訟中申請一并解決上述民事爭議,且人民法院一并審理的除外。

房屋登記行政糾紛的爭議標的是房屋登記機關不履行法定登記職責違法登記本身。物權法司法解釋答記者問題指出,房屋登記行為具有復合性,屬于行政行為。因登記機構違法拒絕登記或者違反法定程序導致登記錯誤,可以提出行政訴訟。為一次性解決糾紛,如果當事人既有權屬爭議,又有登記機構登記違法,根據物權法司法解釋第1條規定,可以提起行政附帶民事訴訟。但行政附帶民事訴訟并不混淆房屋登記爭議與房屋權屬爭議的本質區別。

參照房屋登記行政爭議與房屋登記民事爭議區分標準,房屋權屬調查登記民事爭議與房屋權屬調查登記行政爭議二者爭議標的不同。房屋權屬調查登記中,利害關系人對房屋權屬本身有異議,應當提起民事訴訟解決權屬糾紛,不應當對房屋征收部門為被告提起行政訴訟。因為,不管房屋登記機構,還是房屋征收部門,均無權對房屋權屬作最終裁決,有權作最終裁決的是仲裁機構或人民法院。

房屋調查登記爭議是指權屬、區位、用途、建筑面積等方面的爭議。區位爭議并不常見,常見是用途與建筑面積爭議,例如,規劃用途為倉庫,實際用途為商鋪;住宅改商鋪,除了補償營業損失和工資損失外,能否按商鋪補償而發生爭議。建筑面積爭議,例如,臨時建筑是否合法和是否是無照房屋、附屬設施、違法建筑的面積究竟有多少爭議;院落空地土地使用權面積是否算在補償之內。其他爭議,如車庫、陽臺、用于養殖的門前房、房屋年限爭議。

房屋權屬調查登記公告是房屋征收部門在市縣人民政府作出房屋征收決定之后對征收決定確定的房屋征收范圍內房屋權屬等情況組織調查登記,被征收人應當予以配合,調查結果在房屋征收范圍內向被征收人公布的制度。參照房屋登記司法解釋第1條規定,當事人對房屋征收部門調查登記行為以及相關的行政行為或者相應的不作為不服可以提起行政訴訟。具體來說,如果房屋征收部門對應當調查登記公告的事項不予調查登記公告,例如沒有進行或沒有及時進行調查登記,導致應當登記的房屋沒有提交評估機構;或者不完全履行,例如遺漏部分共有房屋所有權人,遺漏繼承人;或者錯誤履行,例如把張三的房屋登記在李四下,房屋征收部門對這些行政違法行為不予更正或改正的,當事人可以提起行政訴訟。

二、房屋權屬調查登記具有可訴性

之所以房屋權屬調查登記具有可訴性,是因為:

第一、房屋權屬調查屬于行政調查取證,屬于行政程序,主要內容是實地查看,核實、登記,主要目的在于明確評估對象,以便確定評估價格,為補償決定提供依據。

在房屋征收部門調查登記過程中,如被征收人不積極配合,將產生舉證不能的法律后果[1]。房屋征補條例第15條規定,房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬等情況組織調查登記,被征收人應當予以配合。被征收人不配合調查,在訴訟中提起房屋權屬、區位、用途以及建筑面積等異議,法院不會支持。實際上,權利的時效性在房屋征收補償決定行政訴訟中,表現的非常明顯。被征收人沒有在法定的期限內選擇評估權構,沒有對分戶評估報告,申請復估和鑒定,在訴訟中提出異議,法院亦不會支持。不在法定的時限內行使貨幣補償和異地安置選擇權,在訴訟中提出異議,法院會認定被征收人放棄了自己的選擇權,是對自己權利的處分。

房屋權屬調查應當在房屋征收評估之前進行,要遵守全面客觀原則,否則,構成行政違法。《國有土地上房屋征收評估辦法》(以下簡稱房屋征收評估辦法)第9條規定,房屋征收評估前,房屋征收部門應當組織有關單位對被征收房屋情況進行調查,明確評估對象。評估對象應當全面、客觀,不得遺漏、虛構。“房屋權屬是指房屋所有權以及由上述權利產生的抵押權等房屋他項權利及其房屋產權歸屬關系的總稱。房屋權屬調查是指所權人、共有權人及份額、抵押權及其擔保的債權數額,是否登記發證,是否屬于經租房、房改房、共有住房、承租房、歷史遺留問題房,所屬土地是出讓所得、劃撥取得或者歷史傳承取得,是否屬于規劃部門確認及處理的違法建筑等因素”。[2]房屋征收部門應當向受托的房地產價格評估機構提供征收范圍內房屋情況,包括已經登記的和未登記的房屋情況和未經登記建筑的認定、處理結果情況。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布。例如,法院審查征收補償決定是否合法,往往要審查房屋征收部門是否依法對房屋的權屬等情況組織調查,沒有對房屋權屬等基本情況調查登記或公告屬于程序違法[3]。

房屋權屬調查的根據與物權法規定相一致。物權法第17條規定,“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項,應當與不動產登記簿一致;記載不一致的,除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外,以不動產登記簿為準。”原則上,房屋調查登記以房屋權屬證書和房屋登記簿的記載確定權屬。在國有土地上房屋征收中,征收范圍內房屋的權屬等情況由房屋征收部門進行調查登記后確定。根據房屋征收評估辦法第9條的規定,對于已經登記的房屋,其性質、用途和建筑面積,一般應以房屋權屬證書和房屋登記簿的記載為準。例如,住改商,房產登記證書記載為住宅,則按住宅登記并公告。法院審查亦與房屋征收部門認定標準相同。

房屋權屬調查屬于外部行政行為。房屋征補條例第15條規定,調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布。這說明,房屋權屬調查結果要公開。公告的目的是聽取被征收人的意見。

第二、房屋權屬調查登記對房屋權利人有直接利害關系。

根據房屋征補條例第4、8、10、11、13、15、20、22、26條規定,在具體實施征收和補償的過程中,由房屋征收部門擬定征收補償方案,在征收補償方案中確定征收簽約期限,補償方案需由政府公布征求公眾意見,并將根據公眾意見修改的情況及時公布;市縣人民政府作出征收決定,載明房屋征收補償方案、征收范圍、簽約期限和權利告知等等;對被征收房屋進行調查登記,并將調查結果在被征收房屋范圍內地段予以公開;通知被征收人在規定時間內協商選定房產價格評估機構,在與被征收人協商不成時,依法公開抽簽確定評估機構并對抽簽過程和結果進行公證;房屋征收部門把征收范圍內房屋和未登記建筑的調查登記結果提交評估機構;評估機構對被征收房屋進行評估,出具評估報告,并告知被征收人對評估結果有異議,可以申請復核評估,對復核結果有異議,可以申請專家委員會鑒定;在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議時,提供貨幣補償和產權調換方式供被征收人選擇,向被征收人提供周轉用房,保障被征收人補償方式的選擇權;房屋征收部門按照征收補償方案作出補償決定;征收補償決定載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項,并在房屋征收范圍內予以公告。

實施征收的行政機關應當按上述法定程序,依法履行其征收職責。房屋權屬調查登記是征收職責的一種。征收中對經法定程序調查認定的房屋、合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑應依法給予補償。如果實施征收的行政機關沒有履行法定程序調查認定房屋,沒有收集相關的證據,導致進入不到評估程序,也就無法作為房屋征補的依據,就可能損害被征收人的權益。因此,根據行政訴訟法第2條規定,利害關系人有權提起行政訴訟。不履行或未完全履行房屋調查登記職責,導致利害關系人對補償決定不服的,根據行政訴訟法第12條第1款第5項的規定,屬于受案范圍。

房屋征收部門不履行法定職責、不完全履行法定職責、不正確履行法定職責、拖延履行法定職責均構成行政違法行為,造成損害的,應當承擔行政侵權的國家賠償責任。

第三、因房屋權屬民事爭議引發的房屋權屬調查登記訴訟,應另行通過民事訴訟途徑解決。

房屋權屬調查登記訴訟原因分兩種:一是房屋權屬民事爭議;二是房屋權屬行政爭議。對房屋權屬調查登記不服,涉及權屬本身的爭議,如上文所述,屬于民事爭議,應當提起民事訴訟,不應當提起行政訴訟。房屋征補條例第26條規定,被征收房屋所有權人不明確的,由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定,按照征收補償方案作出補償決定。此處的“被征收房屋所有權人不明確”,應當包括權屬民事爭議在報請政府作補償決定前,尚未得到解決的情況。被征收房屋所有權人明確后,物權擁有人根據民事判決書和政府對該房屋的補償決定向政府申請支付征收補償費。該條說明,另行提起民事訴訟解決權屬民事爭議,不會影響房屋征收補償決定的實施。

三、解決房屋權屬調查登記行政爭議的現實途徑

因房屋權屬行政爭議、區位、用途、建筑面積等爭議引發的調查登記行政訴訟被撤銷房屋征收補償決定行政訴訟所吸收。

對房屋權屬調查登記不服,不涉及權屬本身的爭議,只涉及房屋征收部門不依法履行調查登記公告法定職責的,如上所述,屬于行政爭議,應當提起行政訴訟,但不應當單獨提起行政訴訟,應當訴請撤銷補償決定。例如,父親主張購買女兒的房屋,房屋權屬調查登記產權人是女兒,征收補償決定作出后,因女兒也認可父親的主張,民事主體之間并無權屬爭議,父親起訴撤銷征收補償決定,法院就權利歸屬是足以影響征收補償決定合法性進行審查。[4]

如果被征收人對房屋權屬調查登記不服,向有關部門提出異議,有關部門維持公告的結果,其結果是很有可能與政府達不成補償協議,根據房屋征補條例第26條規定,作出征收決定的政府將單方面根據征收補償方案和分戶評估報告作出補償決定。補償決定作出后,物權擁有人可以對該補償決定尋求行政復議或行政訴訟救濟。房屋調查公告僅涉及房屋坐落、房屋用途、產權人、使用人、產權證號、土地使用權證號、使用狀況以及建筑面積等基本情況,沒有具體的補償費用。補償費用體現在補償決定中。被征收人的真正的訴求在于補償費用總額。因此,單獨起訴撤銷房屋權屬調查登記,即使撤銷房屋權屬調查登記,但根據已經撤銷的房屋權屬調查登記和評估報告作出的補償決定很可能仍然沒有撤銷,還得繼續提起補償決定撤銷之訴。所以,為一次性解決糾紛,對房屋權屬調查登記不服,應當起訴撤銷補償決定,唯有如此,才能真正解決被征收人的問題。

不僅對房屋權屬調查登記不服,應當起訴撤銷補償決定,其他爭議如對建筑面積不服,也應當起訴撤銷補償決定。例如,以房屋征收部門單方面提供的面積確認單復印件記載的涉案房屋面積為根據,在有關職能部門和當事人不認可的情況下,依據該面積作出的征收補償決定就應當撤銷[5]。

同時,起訴撤銷補償決定還可以解決合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑沒有納入補償決定之中的問題。例如,房屋征收部門在被訴房屋征收補償決定作出前未對涉案未經登記建筑性質進行有關調查、認定,在此情形下僅以房產證登記的合法建筑面積就認定未經登記建筑不能享受同等補償,征收補償決定應當屬于事實不清、依據不足,應當撤銷[6]。當事人主張未對未登記的建筑進行調查、認定和處理,但沒有提出具體的事實主張和相應事實依據,法院將不予評判。但是,實務操作中,不乏分開處理的例子,認為未登記建筑的調查、認定和處理與征收補償決定相比,屬于另一個法律關系,不應列入審理范圍。例如,有被征收人主張拆遷范圍內其他樓棟未登記面積被視同合法產權進行了補償,其房屋所在的樓棟是全封閉陽臺,雖未按全面積登記,但應按全面積進行補償。有觀點認為,對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理系獨立于被訴行政補償行為的另一具體行政行為,不屬于本案的審查范圍[7]。

未登記建筑的調查、認定和處理與已登記房屋調查登記的確不同。二者在實施時間、實施主體、是否補償、是否公告,均有所不同。前者應在房屋征收決定之前進行。實施機構除了房屋征收部門,還有其他部門。有補償與不予補償之分。公告不是法定要求。房屋征補條例第24條第2款的規定:“市、縣人民政府作出房屋征收決定前,應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的,應當給予補償;對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的,不予補償。”

雖然未登記建筑的調查、認定和處理在上述四個方面與房屋權屬調查登記有顯著區別。但是,分開處理顯然不妥。因為,分開處理不但違反了一次性解決糾紛的司法政策,而且與房屋征收評估辦法第9條的精神也不一致。該條規定,未登記建筑的認定處理情況必須提交評估機構。這說明,未登記建筑的評估結果也是征收補償決定的依據。如果遺漏未登記建筑或錯誤認定和處理,應當在撤銷征收補償決定訴訟中一并解決,而不能分開解決,增加當事人訴累。

總之,司法實務上,房屋權屬行政爭議等其他房屋調查登記行政爭議的司法救濟往往通過撤銷房屋征收補償決定來進行。

四、結論

物權法司法解釋為我們區分房屋調查登記中權屬行政爭議和民事爭議提供了依據。房屋調查登記中權屬行政爭議和民事爭議二者的爭議標的不同,前者是房屋征收部門不依法履行法定征收職責所引發的與被征收人之間行政爭議,爭議標的是違法履行征收職責;后者是房屋權屬爭議各民事主體之間的民事爭議,爭議標的是房屋的最終權屬。房屋調查登記中權屬民事爭議應當另行提起民事訴訟,而房屋調查登記中權屬行政爭議應當在公告異議期內提出異議,行政機關維持調查公告結果的,利害關系人不應當單獨就調查公告結果提起行政訴訟,應當在房屋征收補償決定行政訴訟中解決。

【注釋】

[1]王達. 國有土地上房屋征收與補償條例解讀[M]. 2011年3月第1版. 北京: 中國市場出版社, 2011,第110頁.

[2]王達. 國有土地上房屋征收與補償條例解讀[M]. 2011年3月第1版. 北京: 中國市場出版社, 2011,第105頁.

[3]山西省高級人民法院. 曹春芳子訴晉中市人民政府房屋行政征收二審行政判決書(2015)晉行終字第62號[Z].

[4]中華人民共和國最高人民法院. 賈永幫、賈淑花與吉林省磐石市人民政府行政征收申訴行政裁定書(2016)最高法行申1584號[Z].

[5]江蘇省高級人民法院. 李廣順與徐州市泉山區人民政府行政征收二審行政判決書(2015)蘇行終字第00032號[Z].

[6]浙江省高級人民法院. 馬全林與嘉興市南湖區人民政府行政征收二審行政判決書[Z].

[7]湖南省高級人民法院. 汪冬梅與長沙市芙蓉區人民政府房屋征收補償決定二審行政判決書(2014)湘高法行終字第194號[Z].

(作者系湖南省南舫律師事務所律師 羅春華)

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